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　这一章将考察美国根据人民主权原则建立的政府的形式、行动手段、障碍、好处和
危险。

    首先遇到的困难，是美国有一部十分复杂的宪法。美国有两个互相结合而且可以说
是互相嵌入对方的不同社会。美国有两个截然分开和几乎各自独立的政府：一个是一般
的普通政府，负责处理社会的日常需要；另一个是特殊的专门政府，只管辖全国性的一
些重大问题。简而言之，美国内部还有二十四个小主权国，由它们构成联邦的大整体。
    在研究各州之前先行考察联邦，这就使我们在前进的道路上必然遇到重重障碍。美
国联邦政府的形式是最后出现的，它不过是共和国的变体，只是对在它之前通行于社会
的并不依它而存在的那些政治原则的总结。而且正如我方才所讲的，联邦政府是特殊的
政府，各州的政府才是一般的政府。想在展示这幅图画的细节之前就要大家了解它的全
景的作者，必然会有些地方说得不清和出现重复。
    毫无疑问，今天统治美国社会的那些伟大政治原则，是先在各州产生和发展起来的。
因此，为了掌握解决其余一切问题的钥匙，就必须了解各州。
    就制度的外观而言，现今组成联邦的各州，都具有同样的面貌。各州的政治或行政
生活，均集中于可以比做指挥人体活动的神经中枢的三个行动中心。
    依次序来说，这三个中心是乡镇（Township）、县（County）和州（State）。

    美国的乡镇组织

    作者为何要从乡镇开始考察政治制度——乡镇存在于所有国家——实现和保持乡镇
自由的困难——实现和保持乡镇自由的重要性——作者为何要选择新英格兰的乡镇组织
作为考察的主要对象我先考察乡镇，并非出于随意的决定。
    乡镇是自然界中只要有人集聚就能自行组织起来的唯一联合体。
    因此，所有的国家，不管其惯例和法律如何，都有乡镇组织的存在。建立君主政体
和创造共和政体的是人，而乡镇却似乎直接出于上帝之手。尽管乡镇自有人以来就已存
在，但乡镇的自由却不常见，而且即使存在，也很薄弱无力。一个国家经常可以举行大
的政治集会，因为它一般拥有文化水平发达到可以在一定程度上处理公务的一定数量的
人民；而乡镇则是由一些大老粗组成的，他们通常都不理解立法工作的意义。实现乡镇
独立的困难不但没有减少，反而随着民族的开化、人民文化水平的提高而增加了。一个
文明程度很高的社会，最多只能容忍乡镇自由的试验；它反对乡镇的那套离经叛道的作
法，在没有等到试验做完，就认为没有成功的希望了。
    在各种自由中最难实现的乡镇自由，也最容易受到国家政权的侵犯。全靠自身维持
的乡镇组织，绝对斗不过庞然大物的中央政府。为了进行有效的防御，乡镇组织必须全
力发展自己，使乡镇自由为全国人民的思想和习惯所接受。因此，只要乡镇自由还未成
为民情，它就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分。
    因此，也可以说乡镇自由并非来自人力。也就是说，人力难于创造它，可以说它是
自己生成的。它是在半野蛮的社会中悄悄地自己发展起来的。使它日益巩固的，是法律
和民情的不断作用，是环境，尤其是时间。在欧洲大陆的所有国家中，可以说知道乡镇
自由的国家连一个也没有。
    然而，乡镇却是自由人民的力量所在。乡镇组织之于自由，犹如小学之于授课。乡
镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务。在没有乡镇组织
的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有自由的精神。片刻的激情、
暂时的利益或偶然的机会可以创造出独立的外表，但潜伏于社会机体内部的专制也迟早
会重新冒出于表面。
    为了使读者清楚地了解美国的乡镇和县的政治机构据以建立的一般原则，我认为最
好是以一个州为例，先详细考察这个州的过去，然后再一瞥其余的州。
    我选了新英格兰的一个州。
    在联邦的各州，乡镇和县并不是按照同一方式建立的。但也不难看出，在整个联邦，
乡镇和县的建制，却差不多完全基于同样的原则。
    但我认为，这些原则在新英格兰要比在其他地方推行得更广和成果更大。因此，可
以说它们在新英格兰表现得最为突出，而且也最易于别人观察。
    新英格兰的乡镇组织是一个完整而有秩序的整体，建立得最早。它由于得到民情的
支持，使它变得更强而有力。它对全社会起着异常巨大的影响。
    由于这一切原因，它赢得了我们的注意。

    乡镇的规模

    新英格兰的乡镇介于法国的区和乡之间，其人口一般为两三千人。因此，乡镇的面
积并未大得使全体居民无法实现其共同利益的地步；另一方面，它的居民人数也足以使
居民确实能从乡亲中选出良好的行政管理人员。

    新英格兰的乡镇政权

    同其他地方一样，人民是乡镇一切权力的源泉，乡镇自己处理主要事务——并无乡
镇议会——乡镇的大权主要掌握在行政委员（selectmen）之手——行政委员如何工作—
—乡镇居民大会（Town meeting）——乡镇官员的名称列举——义务官职和有酬官职

    象在其他行政区一样，乡镇公权的源泉是人民，但其他任何行政区的权力的行使都
没有这里来得直接。在美国，人民是各级政府必须竭力讨好的主人。
    在新英格兰，公民是通过代表参与州的公共事务的。不这样办不行，因为无法直接
参与。但在乡镇一级，由于立法和行政工作都是就近在被治者的面前完成的，所以没有
采用代议制。没有乡镇议会。在任命行政官员之后，选举团便在一切方面领导他们，其
工作程序之简便，远非州的法律执行可比。
    这种制度既与我们的想法不同，又与我们的习惯相悖，因而必须提出一些例证，以
使人们能够完全理解。
    我们在下面将要提到，乡镇的公务活动是极其繁多而又分得很细的。但是，大部分
行政权掌握在几个每年一选的名为“行政委员”的手里。
    州的法律对行政委员规定了一定的职责。他们可以不必经过本乡镇人民的认可来执
行这些职务。但如玩忽职守，则只能由他们个人负责。例如，州的法律责成他们报送本
乡镇的选民名单。如他们不报，就犯有渎职罪。但是，对于交付乡镇政权处理的一切事
务，行政委员是人民意志的执行者，犹如我们法国的市镇长是市镇议会的决议的执行者
一样。通常，他们处理公务都是自行负责，只是在工作中要按本乡镇居民早先通过的原
则办事。但是，他们如想对既定的事项做任何更改，或拟办一项新的事业，那就必须请
示他们的权力的给与者。比如说，打算创办一所学校。这时，几位行政委员就要找一个
日子，在事先指定的场所召集全体选民开会。会上，他们提出自己的要求，向大家说明
满足此项要求的办法，需要多少款项，拟建于何处。大会就这一切问题进行讨论之后，
便定出原则，选定地点，表决筹措费用的办法，然后责成行政委员执行大会的决议。
    只有行政委员有权召开乡镇居民大会，但他人也可以要求他们召开。如果有十名选
民想提出一项新的计划并要求乡镇支持，他们就可以请求行政委员召开乡镇居民大会。
这时，行政委员必须答应他们的要求，并且有权主持会议。
    这种政治风范和社会习惯，无疑比我们法国的好得多。在此，我既不想对它们进行
评论，又不想说明它们之所以产生和发展的内在原因。我只是把它们说出来而已。
    行政委员在每年4月或5月改选。同时，乡镇居民大会还选出担任乡镇的某些重要行
政职务的其他一些官员。其中有：数名财产估价员，负责估价居民的财产；数名收税员，
负责按估价的财产收税；一名治安员，负责维持治安、巡逻街道和执行法律；一名乡镇
文书，负责记录会议的审议事项和管理户籍；一名司库，负责管理乡镇的财务。除了这
些官员之外，还有：一名济贫工作视察员，他的任务艰巨，负责执行济贫法；几名校董，
负责管理国民教育；几名道路管理员，负责大小道路的一切管理工作。以上就是乡镇管
理方面的主要官员的名单。但是，职务的划分还不止于此。在乡镇的官员中，还有几名
负责管理宗教事务费的教区管理员，以及各种工作的视察员：其中有的负责组织公民救
火，有的组织人力看青护秋，有的协助公民解决修建庭院时可能遇到的困难，有的负责
测量森林，有的负责检查度量衡器具。
    一个乡镇共有十九名主要官员。每个居民都必须承担这些不同的职务，违者罚款。
但是，这些职务大部分都是付酬的，为的是使贫穷的公民能够付出时间而不受损失。还
应当指出，美国的制度没有为官员规定固定的薪金。一般说来，每项公务的任命单上都
写有单位工作量的报酬，按官员完成的工作量多寡计酬。

    乡镇的生活

    人人都是本身利益的最好裁判者——人民主权原则的必然结果——这个学说在美国
乡镇的应用——新英格兰的乡镇在只与本身利益有关的一切事务上享有主权，在其他事
务上服从于州——乡镇对州的义务——在法国是政府把官员借给村镇，在美国是乡镇把
官员借给政府

    我在前面说过，人民主权原则支配着英裔美国人的整个政治制度。本书的每一页，
都会使读者看到这个理论的某些新的应用。
    在推行人民主权原则的国家，每一个人都有一份同等的权力，平等地参与国家的管
理。
    因此，每一个人的文化程度、道德修养和能力，也被认为是与其他任何同胞相等的。
    那么，他们为什么要服从社会呢？而这种服从的自然界限又是什么呢？
    个人之服从社会，并不是因为他比管理社会的那些人低劣，也不是因为他管理自己
的能力不如别人。个人之服从社会，是因为他明白与同胞联合起来对自己有利，知道没
有一种发生制约作用的权力，就不可能实现这种联合。
    因此，在同公民相互应负的义务有关的一切事务上，他必须服从；而在仅与他本身
有关的一切事务上，他却是自主的。也就是说，他是自由的，其行为只对上帝负责。因
此产生了如下的名言：个人是本身利益的最好的和唯一的裁判者。
    除非社会感到自己被个人的行为侵害或必须要求个人协助，社会无权干涉个人的行
动。
    这个学说，在美国是被普遍承认的。我准备以后再考察它对日常生活行为发生的影
响，而现在只谈它对乡镇发生的影响。
    从对中央政府的关系来说，整个乡镇亦如其他行政区一样，也象是一个个人来行使
自己的权利。我方才叙述的原理，也适用于乡镇和其他行政区。
    因此，美国的乡镇自由来源于人民主权学说。美国的各州都或多或少承认乡镇的这
种独立。而在新英格兰的各州，环境则特别有利于这一学说的发展。
    在联邦的这一部分，政治生活始于乡镇。我们甚至可以说，每个乡镇最初都是一个
独立国。后来，当几位英国国王相继要求行使他们的主权的时候，也只是限于州一级的
权力。
    他们让乡镇保持了原状。现在，新英格兰的乡镇是从属的，但它们最初决非如此或
几乎不是如此。它们并没有由别处取得权力；相反，它们好象把自己的一部分独立让给
了州。这是一个重大的差别，读者务必记住。
    乡镇一般只在我称之为公益的利益上，即在各乡镇共享的利益上服从于州。
    乡镇在只与其本身有关的一切事务上仍然是独立的，而且我认为新英格兰的居民没
有一个人会承认州有权干预纯属于乡镇的利益。
    因此，在新英格兰的乡镇，买卖东西，打官司，或增减预算，州当局从来不加干涉，
而且它也不曾这样想过。
    对于全州性的公共义务，它们非尽不可。比如，州需要钱，乡镇就没有同意或拒付
的自由；州想修建一条道路，乡镇不能不让道路从其境内通过；州制定一项公安条例，
乡镇必须予以执行；州想在全州范围内实行统一的教育制度，乡镇就得设立法律规定的
学校。当我们以后叙述美国的行政组织时，我们将会谈到在上述情况下是如何和通过什
么途径迫使乡镇服从的。在这里，我只想指出有这种义务存在。这种义务是必须尽的，
但州政府在规定它的时候只是指示一个原则；而在执行的时候，乡镇一般又恢复了它的
一切个体独立权。比如，赋税是由州议会表决的，但计征税款的却是乡镇；设立学校是
上级的命令，但花钱办学和管理学校的却是乡镇。
    在法国，是国家的税务人员去收村镇的税；而在美国，则是乡镇的税务人员去收州
的税。
    也就是说，在我们法国，是中央政府把它的官员借给了村镇；而在美国，则是乡镇
把它的官员借给了州政府。只是这个事实，就足以表明两个社会的差别是如何之大了。

    新英格兰的乡镇精神

    新英格兰的乡镇为什么被居民爱慕——欧洲难于养成乡镇精神——乡镇的权利和义
务有利于在美国养成乡镇精神——故乡在美国比在其他国家有更大的特点——
    乡镇精神在新英格兰是怎样表现的——乡镇精神产生的可喜效果

    在美国，乡镇不仅有自己的制度，而且有支持和鼓励这种制度的乡镇精神。
    新英格兰的乡镇有个到处可见的激励人们进取的优点，那就是独立和有权。不错，
乡镇的活动有其不可逾越的范围，但在这个范围内，乡镇的活动是自由的。当人口和面
积还不足以使乡镇独立时，表现为活动自由的这种独立性，就已使乡镇占有实际上非常
重要的地位。
    应当承认，人们一般喜欢趋炎附势；而且可以看到，在一个被征服的国家里，爱国
心是不会持久的。新英格兰居民之爱慕乡镇，并不是因为他们生于那里，而是因为他们
认为乡镇是一个自由而强大的集体。他们是乡镇的成员，而乡镇也值得他们经心管理。
    而在欧洲，统治者本人就经常缺乏乡镇精神，因为他们许多人只承认乡镇精神是维
持安定的公共秩序的一个重要因素，但不知道怎么去培养它。他们害怕乡镇强大和独立
以后，会篡夺中央的权力，使国家处于无政府状态。但是，你不让乡镇强大和独立，你
从那里只会得到顺民，而决不会得到公民。
    再举一个重要事实：新英格兰的乡镇组织得很好，既能吸引各类居民依恋向往，又
不致激其他们产生贪欲。
    县的官员不是选举的，但他们的权力有限。甚至州也只有次要的权限，州的存在是
无关紧要的。因此，很少有人离开自己的事业中心，打乱自己的生活节奏，到州里去做
官。
    联邦政府虽然授给其管理人员以权力和荣誉，但由此发迹的人并不太多。总统是在
达到一定的年龄之后才能取得的最高职位。至于联邦政府的其他高级官员，可以说也都
是暂时性的，而且在任职之前，他们通常已在其他活动方面做出了成绩。事业上的雄心
壮志，不会使他们把终生当官做为目的。乡镇，即日常生活关系的中心，才是人们的求
名思想、获致实利的需要、掌权和求荣的爱好之所向。这种经常使社会困扰的感情发作
于炉灶旁边时，即所谓家庭内部时，就会改变它们的性质。
    于是，在美国的乡镇，人们试图以巧妙的方法打碎（如果我可以这样说的话）权力，
以使最大多数人参与公共事务。
    结果，选民的任务是经常开会审议乡镇的管理措施，而各式各样的官职，即形形色
色的官职，则独立于选民之外，在自己的职权范围内代表权力很大的乡镇自治体，并以
这个自治体的名义行动！因此，广大的人民群众都能不必乡镇政权操心而做好工作，并
自觉地关心乡镇政权！
    把乡镇政权同时分给这么多公民的美国制度，并不害怕扩大乡镇的职权。我们有理
由认为，在美国，爱国心是通过实践而养成的一种眷恋故乡的感情。
    这样，乡镇生活可以说每时每刻都在使人感到与自己休戚相关，每天每日都在通过
履行一项义务或行使一次权利而实现。这样的乡镇生活，使社会产生了一种永往直前而(责任编辑：admin)